深化改革创新 建立公共服务多元化供给新机制

2020-12-28 16:25:00 来源:本网专稿 

深圳市福田区创新升级PPP制度助推公共服务供给侧改革

福田环卫一体化PPP项目 (图片由深圳市福田区发展和改革局提供)


□庞勤

习近平总书记强调,推进供给侧结构性改革是我国经济发展进入新常态的必然选择,是经济发展新常态下我国宏观经济管理必须确立的战略思路。2020年5月,中央,国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,要求“大幅放宽服务业领域市场准入,向社会资本释放更大发展空间”。

近年来,福田区深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署,围绕加快完善社会主义市场经济体制,以政府投融资体制改革为着力点,深化公共服务供给侧结构性改革,以政府和社会资本合作(PPP)制度创新为抓手,再次吹响了市场化改革号角,加快构建公共服务多元化供给新格局。

把握新时代主轴

构建PPP制度新体系

作为现代化程度高,开发强度大的中心城区,福田区建区30年成为深圳城市化,现代化发展奇迹的精彩缩影。近年来,可开发用地少,常住人口密度全市最高,建成的教育,医疗,公园,文体场馆等公共服务设施数量较多,但国际化和高端化仍存在短板,与《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出的将深圳建设为“民生幸福标杆”目标相比,仍存在差距。推广运用PPP模式,引入社会力量参与公共服务供给,提升供给质量和效率,是解决上述矛盾的重要路径之一。

福田区2014年已率先试点推出PPP项目,2017年出台《深圳市福田区政府与社会资本合作项目实施办法(试行)》,形成了具有福田特色的PPP制度设计和操作流程。

2020年初,区委区政府审时度势,将PPP管理办法修订列入全区重大行政决策事项,在全面总结实践PPP模式实施经验的基础上,针对政府与社会资本合作领域政策和模式的不断创新,正式出台《福田区政府和社会资本合作(PPP)管理办法》(以下简称“《办法》”)。

《办法》在充分调研和总结福田区PPP项目实践经验的基础上,进一步贯彻落实了近年来国家及有关部委出台的一系列PPP改革指导文件的相关工作部署,充分吸纳了国务院,国家发改委和财政部的PPP指导文件中对PPP项目的最新监管要求,对可行性论证,合同审核,绩效评估等重点环节做出了完善和更新,确保与上位法律法规保持一致,补齐制度短板,使PPP模式的推广更加规范有序。

截至2020年底,福田区已推进实施10个PPP项目,覆盖养老,教育,环卫等公共服务领域,项目全生命周期撬动社会投资约100亿元,打造了福田区福利中心,托养中心,环卫一体化,国际学校等一批具有可复制推广经验和示范作用的标杆项目。已实施的PPP项目回报机制相对均衡,纯政府付费类项目占比低,现行PPP项目中政府财政支出责任在一般公共预算支出占比最高仅为0.5%,财政风险极低,PPP项目发展潜力巨大。福田区已率先进入PPP“2.0”时代,将大力吸引社会投资,优化公共产品供给,提高财政资金使用效益。

PPP模式引来活水

促进社会资本高效整合

以往对公共产品和社会服务类项目惯性考虑的是,政府投资或购买服务,未能优先考虑拓宽投融资渠道,撬动市场力量,在造成财政负担日益加重的同时,公共服务的使用绩效也往往不及预期。针对以上问题,《办法》从实施领域,项目发起等方面进行了优化改进,进一步拓展PPP模式发起路径,为社会资金参与公共服务供给打开窗口。

从发起方式上来看,《办法》从项目性质,项目特点等方面对PPP模式的适用范围和基本要求进行了明确,凡满足相关要求的项目均可采用PPP模式。PPP项目的筛选标准更为明晰,项目发起单位可以依据标准,对潜在项目进行主动的筛选和分析。

从项目立项途径来看,《办法》结合实际情况,根据发起主体和路径对PPP项目立项做出了对应规定,区相关部门和事业单位,社会资本,区发展改革局和项目使用单位均可作为PPP项目的发起主体,丰富了PPP模式的发起路径。

从模式创新看,鼓励非经营性项目,准经营性项目与经营性项目科学有机整合,统筹开发运营,创新商业模式,增强PPP项目对社会资本的吸引力,对已建成的政府存量项目引入TOT(转让-运营-移交),ROT(改建-运营-移交),OM(委托运营)等模式,快速盘活政府资产,提高运作灵活性和公共服务绩效。

针对我国其他地区PPP项目实施中存在的社会资本,尤其是民营资本缺乏渠道和参与热情的问题,《办法》明确PPP模式中社会资本是“依法设立且有效存续的,具有法人资格的企业,包括民营企业,国有企业,外商投资企业,混合所有制企业,以及其他投资,经营主体”,涵盖了我国经济活动中的各类经济主体。其鼓励民营企业,国有企业,外商投资企业,混合所有制企业等各类型企业,按同等标准,同等待遇参与PPP项目。政府方应合理设定采购标准和条件,确保采购过程公平,公正,公开,不得以不合理的采购条件对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,营造公平竞争环境,激发和促进民间投资。

优化工作流程

供给质效双提升

结合国家简政放权的要求,《办法》结合过去实施经验,进一步优化了PPP项目的实施流程,推进PPP项目实施提质提速提效,提高PPP项目落地率。

政府投资可转为PPP模式。区发展改革局受理区政府投资项目建议书,经审核认为适用PPP模式的,经商建设单位并报区政府相关会议研究同意后,按PPP项目批复实施。在保障项目前期工作合法合规的前提下,有效简化前期工作流程,提高工作效率。

优化前期立项审批程序。《办法》将PPP项目的前期立项阶段明确划分为项目立项-可行性论证-两评一案等三个阶段。涉及固定资产投资的PPP项目(如采用BOT,BOOT,BOO等模式)须编制可行性研究报告。不涉及固定资产投资的PPP项目(如采用O&M模式),可行性论证应纳入项目建议书中,可免除编制可行性研究报告。以上规定充分结合了《政府投资条例》等法规的最新监管要求,并根据实际优化了PPP项目前期立项和审批程序,有助于加快项目实施。

更新前期文件的编制模板。《办法》依据最新法律法规对福田区PPP项目建议书编制指引,福田PPP项目实施方案编制指引进行了更新,指导PPP项目建议书和实施方案的编制重点和核心内容,科学规范行业主管部门和实施机构的文件编制工作,确保高质量项目前期论证工作的落实,亦对后续加快审批具有积极作用。

新增市场测试环节。针对PPP项目落地难,落地慢的问题,《办法》新增了市场测试环节作为可选项,在实施方案编制完成后,实施机构可根据项目实际情况进行可融资性测试及潜在社会资本市场测试,确定项目具备市场竞争性,有利于择优选取具备综合实力的社会资本落实项目实施工作,为项目顺利落地,有效实施提供保障。

针对其他地区PPP项目实践中反映出的超出自身财力,固化政府支出责任等问题,《办法》完善全流程绩效考核体系,建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任的变化情况及时预警,强化了对PPP项目的审慎监管要求。进一步完善了PPP项目合同的监督与管理体系,增加了对特殊情形的处理原则。《办法》对PPP项目运营期间可能出现的合同变更,合同终止,临时接管,争议解决等四种情形,均对相应处理方式,流程等进行了规定,使PPP项目全生命周期合同监管更加规范。

未来福田区将依托平台,充分挖掘民间资本,国有企业,外商投资以及金融机构的建设和运营资源,实现更高效率的社会资本,资源和公共服务产品的有效对接,进一步拓展民间投资渠道,激发市场投资活力,探索公共服务多元化供给机制,提升公共服务品质,优化营商环境。

[责任编辑:张海莺]

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